Chính phủ “lo” rủi ro tín dụng với BOT giao thông

Nhận định này được Chính phủ nêu tại báo cáo về việc thực hiện chính sách sách pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT).

Ngày 24/7 đoàn giám sát của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã làm việc với Chính phủ, các bộ ngành về nội dung trên.

Theo phân tích của Chính phủ, quan hệ giữa nhà đầu tư và ngân hàng là quan hệ kinh tế được ràng buộc bởi hợp đồng cung cấp tín dụng cho dự án. Một số ngân hàng, chi nhánh ngân hàng chưa phân tích, đánh giá đầy đủ về rủi ro trong quá trình thẩm định, ký hợp đồng tín dụng tài trợ vốn cho dự án. 

Trong quá trình thực hiện, các tổ chức tín dụng cũng được nhận định là chưa quan tâm đúng mức đến việc kiểm soát cấp phát vốn, giải ngân, thanh toán và kiểm soát thu phí, quản lý doanh thu thu phí. Một số chi nhánh ngân hàng cung cấp cam kết tín dụng vượt thẩm quyền. 

Chính phủ cũng "lo" rủi ro tín dụng do hầu hết các dự án có thời gian thu hồi vốn dài, giá trị tài sản đảm bảo chủ yếu là tài sản hình thành từ vốn vay, nên rất khó định giá và nếu các dự án không được triển khai hoặc không hoàn thành đúng tiến độ, không phát huy hiệu quả như dự kiến thì gây khó khăn cho việc thu hồi vốn của các tổ chức tín dụng. 

Báo cáo còn đề cập rủi ro thanh khoản: thời gian cho vay các dự án BOT, BT thường kéo dài khoảng 15 - 18 năm, thậm chí 25 - 30 năm. Nguồn thu từ khoản đầu tư này qua phí, lệ phí phải mất 5 - 7 năm thì chủ đầu tư mới có dòng tiền trả nợ, trong khi các ngân hàng thường chỉ có nguồn huy động chủ yếu là ngắn hạn thì việc tập trung cho vay những dự án này có thể mất cân đối kỳ hạn trên bảng cân đối và giảm khả năng thanh khoản của ngân hàng cho vay.

Để hạn chế các rủi ro trong việc cấp tín dụng đối với các dự án BOT, Ngân hàng Nhà nước cũng đã ban hành nhiều chính sách có hiệu quả để cảnh báo kịp thời đối với các tổ chức tín dụng cấp tín dụng cho các dự án có độ rủi ro cao, mặt khác góp phần định hướng tín dụng đối với lĩnh vực ưu tiên theo chỉ đạo của Chính phủ.

Việc thay đổi chính sách của Nhà nước (giảm phí, điều chỉnh lộ trình tăng phí giao thông) đã, đang và sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn thu nợ của các tổ chức tín dụng có tài trợ vốn cho các đối tượng dự án, tiềm ẩn rủi ro phải cơ cấu lại thời hạn trả nợ, chuyển nhóm nợ khi nguồn thu nợ thấp hơn so với phương án tài chính khi phê duyệt dự án - Chính phủ nhận định.

Hành lang pháp lý về hình thức đối tác công - tư (PPP) là vấn đề rất quan trọng đặt ra từ cuộc giám sát.

Theo Chính phủ, rất nhiều luật khi xây dựng được tiếp cận trên quan điểm điều chỉnh các hoạt động đầu tư công và đầu tư tư nhân là chủ yếu, chưa xét đến đặc thù đầu tư hợp tác công tư.

Hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều luật chuyên ngành trong suốt vòng đời một dự án PPP, từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác dự án, trong khi những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân. 

Mặc dù nghị định PPP ra đời, nhưng cơ quan nhà nước có thẩm quyền và tư nhân vẫn còn gặp nhiều khó khăn (quy trình, thủ tục và nội dung cần thiết để thực hiện quyết định đầu tư dự án, công tác giám sát, nghiệm thu và thanh toán công trình đặc biệt quản lý phần vốn góp của Nhà nước; công tác giám sát và quản lý chất lượng trong quá trình đầu tư, khai thác; các cơ chế ưu đãi, bảo đảm đầu tư). Bên cạnh đó, các luật đang có sự chồng chéo, chưa xét đến đặc thù của hình thức đầu tư PPP.

Do khung pháp lý chưa hoàn thiện, nhiều nội dung vượt thẩm quyền của Chính phủ và các bộ, ngành, nên quá trình triển khai gặp rất nhiều khó khăn, việc thực thi trách nhiệm cơ quan nhà nước có thẩm quyền khó đảm bảo hiệu lực - Chính phủ nhấn mạnh.

Ngoài ra, một số dự án triển khai từ trước 2010, các chủ thể đều không có kinh nghiệm về lập hồ sơ mời thầu, đàm phán điều khoản của hợp đồng và lập phương án tài chính, đồng thời, các quy định pháp luật còn bất cập nên các chế tài xử lý vi phạm đối với nhà đầu tư chưa đảm bảo tính răn đe.

Chính phủ đánh giá, do đây là hình thức đầu tư mới mẻ, phức tạp hơn hình thức đầu tư công truyền thống, trong khi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh chưa hoàn thiện; các cơ quan nhà nước, nhà đầu tư, ngân hàng thương mại đều chưa đủ kinh nghiệm nên nhiều yêu cầu của thực tiễn vẫn chưa được đáp ứng. 

Một số chủ thể, cá nhân chưa hoàn thành chức năng, nhiệm vụ đã được Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành kiểm tra, thanh tra làm rõ trách nhiệm của các tập thể, cá nhân để nghiêm túc kiểm điểm, xử lý, khắc phục kịp thời, tránh thất thoát, lãng phí.

Hình thức đầu tư BOT được Chính phủ nhận định “có những ưu điểm, nhưng đồng thời cũng có những nhược điểm và phức tạp hơn đầu tư công truyền thống”. “Các dự án đều có thời gian hoàn vốn dài, mức vốn đầu tư lớn, những năm đầu đưa vào khai thác doanh thu cơ bản không đủ trả lãi vay, rất nhiều yếu tố đầu vào phải dự báo và khó kiểm soát. Nếu không được quản lý, kiểm soát hiệu quả thì không phát huy được ưu điểm của hình thức đầu tư này, đồng thời, có thể dẫn đến tổng chi phí đầu tư cao hơn đầu tư công”. 

Nhận định tiếp theo từ Chính phủ là các nhà đầu tư hiện nay chủ yếu là doanh nghiệp trong nước. Nhiều nhà đầu tư chưa am hiểu sâu về đầu tư BOT, chưa xem xét, lượng hóa rủi ro, đồng thời hạn chế về kinh nghiệm quản lý đầu tư, vận hành khai thác hoặc một số nhà đầu tư có thể “vì mục tiêu lợi nhuận trong giai đoạn xây dựng”, nên trong quá trình tổ chức thực hiện còn một số tồn tại, hạn chế và đang phải gánh chịu rủi ro trong quá trình vận hành (phải tự bỏ kinh phí để sửa chữa các khiếm khuyết, hư hỏng). 

Bên cạnh đó, có những nghĩa vụ thuộc nhà nước, nhưng không có quy định liên quan đến trách nhiệm của nhà nước, nên nhà đầu tư vẫn phải chịu rủi ro. 

Chính phủ cũng cho rằng, việc giao quyền hạn, trách nhiệm quản lý chất lượng, duyệt dự toán cho nhà đầu tư là phù hợp thông lệ quốc tế, nhưng trong bối cảnh cụ thể của nước ta ở thời điểm hiện nay, các nhà đầu tư trong nước chưa thực sự chuyên nghiệp; các khâu thiết kế - thi công - giám sát - thanh toán khép kín theo quy trình của nhà đầu tư đã bộc lộ những bất cập, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng khó có thể can thiệp trực tiếp vào quá trình quản lý của nhà đầu tư. Do vậy, nội dung này cần tiếp tục được rà soát, điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn.